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海南省城乡旅游管理条例：探索全域融合新路径，构建高质量发展新格局

来源：海南商业网时间：2026/1/9 19:08:04 共 2115 浏览

随着《海南自由贸易港旅游条例》的正式施行，海南旅游业的发展迎来了全新的法治框架与战略机遇。这一条例的出台，不仅标志着海南旅游法治化进程进入新阶段，更对城乡全域的旅游管理提出了更高、更系统的要求。为响应国家建设国际旅游消费中心的战略定位，并衔接《海南省历史文化名城名镇名村保护管理办法》等地方性法规，对城乡旅游活动进行统筹、规范与促进，已成为推动海南旅游业转型升级、实现可持续发展的关键命题。本文将深入解析一部理想的《海南省城乡旅游管理条例》应如何构建，通过自问自答与对比分析，揭示其核心要义与实践价值。

为何需要一部专门的城乡旅游管理条例？

海南旅游业正经历从依赖自然禀赋向“旅游+”深度融合的深刻转变，客源结构与消费需求日趋多元化、高品质化。然而，传统以城市或景区为核心的旅游管理模式，已难以适应全域旅游、乡村振兴以及历史文化保护传承的时代要求。城乡之间在旅游资源开发、服务标准、市场监管、生态保护等方面存在发展不均衡、管理不协同的问题。

因此，制定一部《海南省城乡旅游管理条例》，其核心目的是打破城乡二元分割，建立统一、协调、高效的旅游治理体系。它旨在将城市成熟的旅游服务标准与监管经验向乡村延伸，同时将乡村独特的自然生态与历史文化资源纳入全省旅游发展大盘，实现优势互补与整体提升。这不仅是法治保障的必然要求，更是推动旅游业成为全省经济社会高质量发展重要引擎的关键举措。

条例的核心制度创新与重点内容

一部具有前瞻性和操作性的《海南省城乡旅游管理条例》，应在《海南自由贸易港旅游条例》的基础上，针对城乡特点进行深化与细化，其核心内容应聚焦以下几个层面：

一、统筹规划与资源保护：筑牢发展基石

城乡旅游发展的前提是科学的规划与严格的保护。条例应确立全域旅游规划的统领地位，要求市县级人民政府编制规划时，必须统筹考虑城乡旅游资源，特别是将历史文化名镇名村、传统村落、历史地段等纳入旅游发展体系，明确其保护与利用的边界。在生态保护方面，需严格执行生态保护红线规定，对旅游项目开发实施分级分类管控。例如，在滨海旅游区，必须确保水质优良，严格控制开发强度，保护原生态的海岸线与林地景观。

二、促进发展与产业融合：激发内生动力

条例应设立专门章节，鼓励和支持城乡旅游新业态、新模式发展。重点包括：

*促进“旅游+文化”融合：支持利用历史文化街区、传统民居发展民宿、文创、研学等体验项目，让文化遗产在有效保护中“活”起来。

*推动“旅游+乡村”振兴：引导社会资本规范参与乡村旅游开发，完善乡村基础设施，推广共享农庄、田园综合体等模式，并加大乡村生态环境保护力度，配套建设环保设施。

*引导“旅游+康养”“旅游+体育”：依托海南独特的气候与生态资源，规范发展热带康养、滨海运动、雨林探险等高品质旅游产品。

三、规范经营与权益保障：净化市场环境

城乡旅游市场，特别是乡村地区，是消费投诉的高发区。条例需将监管触角均匀覆盖至城乡所有旅游经营者。重点打击诱导、欺骗、强迫消费等行为，并明确其具体表现，如以拒绝提供服务、滞留旅游者等方式要挟购物，或因游客未购物而降低服务标准。同时，应建立以旅游者满意度为核心的城乡一体化的旅游服务质量评价体系，鼓励在旅游团队中推选服务质量监督员，实现社会共治。

四、强化安全与监督管理：守住风险底线

安全是旅游的生命线。条例应对城乡不同类型旅游活动的安全监管作出针对性规定：

*对高风险旅游项目（如潜水、冲浪、滑翔），实施严格的经营许可或备案制度，要求设备合规、人员持证，并在划定区域内活动。

*对乡村旅游活动，加强食品安全、消防安全、交通安全等方面的指导与检查。

*在监管手段上，充分利用信用监管，对严重违法的经营者及相关责任人，依法列入严重失信主体名单，实施跨部门联合惩戒。

关键问题自问自答：新旧管理模式对比

为了更清晰地展示《海南省城乡旅游管理条例》可能带来的变革，我们可以通过以下对比来审视其核心亮点：

问：新条例与过去分散的管理办法相比，最大的进步体现在哪里？

答：最大的进步在于从“条块分割”转向“全域统筹”，并建立了贯穿事前、事中、事后的全链条监管机制。具体对比如下：

对比维度	传统/分散管理模式	《海南省城乡旅游管理条例》（设想）核心亮点
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规划理念	城市与乡村旅游规划脱节，侧重景区开发。	强调全域统筹，将城乡资源一体规划，特别注重历史文化资源与生态红线的保护性利用。
市场规范	监管力量集中于城市和大型旅行社，乡村及新兴业态监管薄弱。	实行城乡一体化监管，明确列举并严厉惩处各类强迫消费行为，监管覆盖所有经营主体。
安全保障	对高风险项目监管标准不一，乡村旅游安全关注不足。	实施分类精准管控，对高风险项目设定许可、设备、人员的硬性标准；同时强化乡村旅游基础安全要求。
发展促进	政策支持偏重大型企业和传统观光项目。	鼓励业态融合创新，重点支持“旅游+文化”、“旅游+乡村”等融合项目，激发城乡多元价值。
惩戒机制	处罚力度有限，违法成本较低。	大幅提高违法成本，对吊销许可证的机构责任人设从业禁令，并广泛应用信用惩戒，形成强大震慑。

问：条例如何平衡旅游开发与历史文化保护之间的关系？

答：条例应遵循“保护为主、合理利用”的原则，设立明确的保护红线。它要求任何旅游开发活动必须在历史文化保护规划确定的框架内进行，禁止破坏历史风貌的建设行为。同时，鼓励通过旅游活化实现文化传承，例如支持将符合条件的历史建筑改造为博物馆、陈列馆、特色客栈等，使保护成果惠及民生、促进发展。这种“在保护中发展，在发展中保护”的模式，是实现可持续旅游的关键。

问：对普通旅游者和经营者而言，这部条例意味着什么？

答：对旅游者而言，意味着无论在繁华都市还是静谧乡村，都能享受到更统一、更优质、更安全的服务，权益受到更严密的法治保障，投诉与维权渠道更加通畅。对守法经营者而言，意味着一个规则更清晰、竞争更公平、预期更稳定的市场环境，激励他们专注于提升服务品质与创新产品。对于意图违规者，则意味着前所未有的高昂代价。

个人观点

《海南省城乡旅游管理条例》的构想，绝非简单的地方性规章补充，而是海南在自由贸易港背景下，对标国际一流旅游目的地，对自身旅游治理体系进行的一场系统性、深层次革新。它的价值不仅在于填补了城乡协同管理的制度空白，更在于其蕴含的发展理念的升级：从追求游客数量到关注体验质量，从孤立景点开发到全域资源整合，从被动监管处罚到主动引导创新。

我认为，未来条例的制定与实施，需要格外注重“精细化”与“适应性”。海南的城乡差异显著，从现代都市到传统村落，从滨海度假区到雨林山区，管理需求各不相同。条例应提供原则性框架和底线要求，同时鼓励各市县结合实际制定实施细则，探索符合本地特色的旅游发展路径。此外，科技赋能监管（如利用大数据进行客流预警、信用评价）与社区参与共治（如建立村民旅游自治组织）应成为重要抓手。

最终，这部条例的成功，将体现在它能否真正激发城乡各类主体的活力，能否让每一位游客都感受到海南的诚信与美好，能否让绿水青山和历史文化成为海南永续发展的最大本钱。这既是对法治精神的践行，也是对“以人民为中心”发展思想的生动诠释，更是海南打造具有世界影响力国际旅游消费中心的坚实一步。