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海南旅游分销佣金：从“潜规则”到“明规矩”的变革之路

来源：海南商业网时间：2026/1/15 9:57:26 共 2116 浏览

每当提起海南旅游，许多人脑海中浮现的是阳光、沙滩、椰林和蔚蓝大海。然而，在这幅天堂般的画卷背后，旅游市场曾长期被一种隐秘的“潜规则”所困扰——那就是导游、司机、旅行社与购物店之间，围绕“回扣”展开的灰色利益链。这种模式，说直白点，就像一颗“毒瘤”，侵蚀着旅游业的健康发展，最终买单的，往往是懵懂的游客。那么，海南是如何向这种乱象“宣战”，并试图建立起一套名为“旅游佣金结算”的透明化体系的呢？这背后的故事，值得我们细细梳理。

一、困局：回扣之痛与市场之乱

在很长一段时间里，海南旅游，尤其是团队游，存在着一种畸形的盈利模式。旅行社为了争夺客源，拼命压低报价，甚至推出“零负团费”产品。钱从哪儿赚回来？羊毛自然出在羊身上。行程中被大量安插购物点、自费项目，导游和司机则肩负着“导购”的KPI，通过引导游客消费，从商家那里获取高额回扣作为主要收入。

这种回扣与合法的佣金有本质区别。佣金是合法的，它以明示的方式公开支付，双方通过合同约定，并如实入账。而回扣则是暗箱操作，不见于合同和正规账目，是一种商业贿赂行为。回扣模式带来的恶果是多方面的：

*对游客而言：旅游体验大打折扣，行程变成“购物游”，还可能遭遇质次价高的商品，权益受损。

*对导游而言：收入与购物挂钩，职业尊严丧失，被迫成为销售员，专业讲解服务退居次席。

*对市场而言：引发了恶性竞争，诚信经营的旅行社和商家反受排挤，扰乱了整个行业的生态。

可以说，治理回扣乱象，已成为海南旅游市场能否实现高质量发展的关键一役。

二、破局：立法先行与“佣金制”探索

面对乱象，海南没有选择回避。事实上，早在二十多年前，海南就开始运用立法手段进行规制，展现了其治理旅游市场的决心。

1998年，海南省人大常委会就制定了《海南省旅游市场管理条例》，对导游司机索取回扣等行为明确说“不”。这是一个重要的信号。而更具里程碑意义的，是2003年2月10日颁布的《海南省旅游佣金结算管理办法》（以下简称《办法》）。这部规章的出台，标志着海南试图用一套制度化、透明化的“佣金结算体系”，来取代地下的回扣交易。

这个体系的核心思路，是“阳光化”和“规范化”。我们来划一下重点：

1.定义与原则：《办法》明确了“旅游佣金”是指旅行社通过为其他旅游经营者提供中介服务和宣传促销所获得的合法报酬。结算必须遵循“公开、公正、公平”原则，实行企业对企业的银行转账，并如实入账。这就在法律层面为合法佣金正了名，同时堵死了现金私下交易的口子。

2.设立专门机构：成立了“海南省旅游佣金结算服务中心”，负责全省佣金结算体系的建设、服务和技术开发。这相当于为佣金流转建立了一个官方的、可监控的“管道”。

3.流程与监管：要求以接待团队为主的购物、消费场所安装税控及佣金结算装备，游客消费必须开具税控发票。佣金支付的具体比例由旅行社与商家合同约定，但总体比例上限由行业协会在政府部门指导下商定。旅游、工商、税务等多部门联合进行监督管理。

4.违规惩戒：对于私授回扣、不纳入结算体系的经营者，将受到严厉查处，甚至被列入“黑名单”，旅行社不得带团前往。

《办法》的出台，可谓一套“组合拳”，从定义、机构、流程到监管、处罚，构建了一个相对完整的制度框架。它的目标很明确：把桌底下的交易搬到桌面上来，让利益分配在阳光下运行。

三、成效与挑战：理想与现实的距离

任何一项改革，从纸面落到地面，都会面临现实的考验。海南的旅游佣金结算制度改革，也不例外。

取得的积极成效是显而易见的：

*确立了法律依据：为治理市场乱象提供了明确的法规武器，让执法有据可依。

*推动了观念转变：在全行业强化了“佣金合法、回扣违法”的认知，促进了市场主体的规范意识。

*搭建了基础框架：建立了专门的结算服务中心和银行清算渠道，为佣金透明化打下了技术基础。

然而，理想很丰满，现实却有些骨感。这项制度在推行过程中，也遭遇了不少挑战和质疑：

*执行成本与覆盖率：要求所有相关场所安装专用结算设备，并纳入统一体系，涉及巨大的初期投入和持续的运营成本。一些小型或偏远地区的经营者可能存在抵触或逃避心理，导致体系覆盖不全。

*利益格局的惯性：长期形成的回扣利益链根深蒂固，具有很强的隐蔽性和变通性。可能存在“上有政策，下有对策”的情况，例如通过更隐蔽的方式返利，或者将成本转嫁。

*协同监管的难度：涉及旅游、工商、税务、物价等多个部门，如何形成长效、高效的联合监管机制，避免“九龙治水”，是一个持续的课题。

*市场环境的演变：随着在线旅游平台（OTA）的崛起、自由行比例的不断提高，传统的以团队购物为核心的佣金模式本身就在发生变化，制度也需要与时俱进地调整。

下表简要对比了“回扣模式”与“理想化的佣金结算模式”：

对比维度	传统回扣模式	理想的佣金结算模式
:---	:---	:---
合法性	不合法，属商业贿赂	合法，受法规保护
透明度	暗箱操作，不透明	合同约定，银行转账，公开透明
支付方式	现金私下支付	企业对公账户结算
财务处理	不入账或虚假入账	双方如实入账，纳入税务管理
监管难度	大，隐蔽性强	相对可追溯，便于监管
对市场影响	导致恶性竞争，损害消费者权益	促进公平竞争，保护各方合法权益

四、展望：未来之路在何方？

站在今天回头看，海南在二十多年前就敢于触碰旅游市场的深层痼疾，通过立法推行佣金结算管理，其前瞻性和勇气值得肯定。这项探索，本身就是中国旅游市场治理史上的一个重要案例。

那么，未来的路该怎么走？我觉得，或许可以从以下几个方向继续深化：

*技术赋能，提升效能：利用区块链、大数据等现代信息技术，升级结算系统，降低操作成本，提高数据真实性和追溯能力，让监管更智能、更精准。

*动态调整，适应市场：佣金制度的设计不能一成不变。需要根据自由行、定制游、线上分销等新业态、新模式的特点，灵活调整管理规则，将更多旅游消费场景纳入规范化管理的范畴。

*强化信用，联合惩戒：建立健全旅游企业及从业人员的信用档案，将佣金结算的合规情况与信用等级挂钩。对严重失信主体实施跨部门、跨行业的联合惩戒，提高违规成本。

*引导转型，价值回归：最终极的目标，是推动旅游业从“购物驱动”向“体验驱动”转型。鼓励旅行社和导游提升专业服务能力，靠优质的行程设计、深入的文化讲解来获取合理利润，让旅游的价值真正回归到服务本身。

说到底，治理旅游市场乱象，建立合法的佣金制度，就像给一个病人做手术并建立新的健康代谢系统。手术（立法）只是第一步，术后的康复（执行、监管）和养成健康的生活习惯（行业转型）更为漫长和关键。海南的尝试，为全国提供了宝贵的经验与镜鉴。这条路虽然崎岖，但方向无疑是正确的——只有让规则奔跑在阳光下，海南的旅游天堂画卷，才能更加纯净、迷人，真正实现社会效益、经济效益和环境效益的统一。