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海南旅游建设用地：在机遇与约束中寻找高质量发展之路

来源：海南商业网时间：2026/1/15 9:57:37 共 2116 浏览

想象一下，碧海蓝天，椰林树影，一个世界级的旅游度假区正在海南岛的某处海岸线上拔地而起。然而，这幅令人心动的画卷背后，却绕不开一个略显“硬核”的话题——旅游建设用地。这可不是简单的“画个圈、盖个楼”，它牵涉到土地性质转换、生态保护红线、产业政策导向，甚至是一个地区未来几十年的发展脉络。尤其是在海南自由贸易港和国际旅游消费中心建设的宏大叙事下，旅游建设用地如何管理、如何利用，已然成为决定海南旅游能否实现高质量发展的关键棋子之一。

一、现实图景：海南旅游用地的“冰与火之歌”

说到海南旅游，大家脑海里蹦出的可能是三亚的海滩、万宁的冲浪、陵水的猴岛。没错，这些热门区域的旅游开发已经相当成熟，土地价值也水涨船高。但另一方面，我们也看到，海南的旅游发展呈现出明显的“东强西弱”格局。东部沿海地区旅游项目扎堆，而中部山区和西部部分区域的旅游资源，尽管潜力巨大，却因为交通、配套、用地指标等多种因素，开发相对滞后。这种不均衡，本身就与“全域旅游”的理念存在张力。

更值得玩味的是，旅游建设用地本身也并非铁板一块。根据规定，建设用地供应年度计划指标被分为一类和二类，其中商业、娱乐、旅游和商品住宅项目的供地指标被划为“一类指标”。这个分类很有意思，它把旅游用地和商品住宅用地放在了同一个篮子里进行总量管控。这意味着什么？意味着在土地资源总量有限的前提下，纯粹的旅游设施（比如酒店、景区、游乐场）用地，需要和可能带来更高短期收益的房地产项目“同台竞技”，争夺宝贵的指标。这无疑给那些想沉下心来做长期旅游运营、打造精品项目的主体，带来了不小的挑战和思考：如何在有限的“面粉”里，做出更美味、更持久的“蛋糕”？

二、政策框架：从“紧箍咒”到“导航仪”

面对发展需求与资源保护的双重压力，海南在旅游建设用地管理上，构筑了一套日益精细化的政策框架。这套框架，与其说是限制发展的“紧箍咒”，不如说是引导高质量发展的“导航仪”。

首先，审批权限的上收与规范是核心特征。过去，用地审批权分散，容易导致标准不一、监管乏力。而现在，根据国务院授权，像永久基本农田转用、大面积土地征收等关键审批事项，已明确由海南省人民政府统一负责。这相当于在省级层面设置了一道“总闸门”，确保每一寸转为建设用地的土地，尤其是涉及耕地和永久基本农田的，都经过最严格的审查。审查的原则很明确：标准不降低、效率要提高。例如，陵水香水湾的一个全域旅游项目，将0.4113公顷国有农用地转为建设用地用于广场用地，就必须获得省政府的正式批复，并且明确规定“不得擅自改变土地用途”、“不得变相开发房地产”。这传递出一个清晰信号：旅游建设用地，必须“用在刀刃上”，服务于真实的旅游产业需求，而不是成为房地产化的通道。

其次，“规划引领”和“用途管制”被提到了前所未有的高度。海南的特色小镇建设经验提供了很好的借鉴。成功的特色小镇强调“三特色”：特色产业、特色风貌、特色功能。落到用地上，就意味着不是随便划一块地就能建“小镇”。它要求项目在规划之初，就必须明确自己的核心产业是什么（是体育旅游、文化体验还是康养度假），建筑风貌如何与当地自然环境、人文特色融合，以及基础设施和公共服务如何与这些专业功能配套。这种“产、镇、人”深度融合的理念，实质上是对土地粗放利用的否定，要求每一平方米的建设用地都能产生复合价值，而不仅仅是盖一栋楼。

为了更直观地理解当前旅游建设用地管理的关键原则，我们可以看看下面这个简单的归纳：

管理维度	核心原则与要求	政策意图解读
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审批管控	重大事项省级审批；严守耕地红线；禁止擅自改用途。	守住底线：确保土地转用合法合规，保护生态和农业根基，防止无序开发。
规划引导	强调“特色产业、风貌、功能”融合；遵循全域旅游布局。	提升质量：引导项目走差异化、精品化路线，避免同质化竞争，提升整体旅游品质。
指标管理	实行建设用地供应年度计划，旅游用地属“一类指标”与商业地产联动管控。	调节节奏：根据市场供需和房价指数等因素动态调节供地规模，平抑市场波动，引导理性投资。
运营导向	鼓励东部优质资源与西部项目联动运营，强调项目实际效益。	促进均衡：推动旅游资源与客源共享，解决区域发展不平衡问题，注重长期运营而非一次性开发。

这张表大致勾勒出了当前管理逻辑的轮廓。可以看到，政策正在从简单的“管数量”，转向更复杂的“调结构、提质量、促均衡”。

三、挑战与突围：土地文章如何做深做活？

即便有了清晰的“导航仪”，在实际航行中仍会遇到风浪。当前海南旅游建设用地面临的挑战，我个人觉得主要集中在以下几点：

一是“地”与“业”的匹配难题。有时候，我们有好的地块（比如一线海景），但招来的项目可能更倾向于快速回本的房地产；有时候，我们有极具创意的旅游新业态想法（比如深度的雨林探险、黎苗文化沉浸体验），却可能找不到合适或成本可控的土地载体。如何让土地供应更精准地匹配真正有创新性、能留住游客的旅游产业，而不仅仅是资本的游戏，这是一个考验。

二是“存量”与“增量”的平衡艺术。海南早已过了可以无限“摊大饼”式供应新增建设用地的阶段。未来的重点，必然越来越多地转向盘活存量用地。这包括对已批未建、建而未用或低效利用的旅游项目用地进行清理和再开发，也包括鼓励现有旅游设施通过升级改造来提升承载力，而不是一味追求新占地。比如，一些早期开发的、设施陈旧的度假村，其改造提升的价值可能不亚于新建一个项目，而且更节约土地。

三是“开发”与“运营”的脱节风险。这一点在乡村旅游项目中尤为明显。有些项目前期土地获取、硬件建设投入巨大，但后期运营乏力，导致土地资源事实上被闲置或低效利用。“重开发、轻运营”的老路必须改变。未来的政策激励和资源调配，或许应该更多地向能够证明其持续运营能力和市场吸引力的项目倾斜。有建议提出，可以通过组建县级的旅游运营实体公司，搭建智慧旅游平台，将东部成熟景区的客流、管理经验与西部新兴项目共享联动。这个思路很好，它意味着建设用地价值的实现，越来越依赖于跨区域的、网络化的运营能力，而非单个地块的孤立开发。

四、未来展望：迈向集约、智能与融合的新阶段

展望未来，海南旅游建设用地的故事，可能会朝着以下几个方向深化：

其一，更加强调“集约与混合”。纯粹的大面积、单一功能的旅游用地审批可能会越来越难。未来的趋势是鼓励紧凑型开发和功能混合。例如，一个旅游综合体里，可以融合主题酒店、特色餐饮、文创零售、小型展演空间等多种业态，提高单位土地的产出效益和游客体验丰富度。体育特色小镇提出的“体育、旅游、教育、文化、康养等为一体的融合发展”模式，正是这种混合利用的体现。

其二，深度拥抱“智慧与数据”。智慧旅游不仅仅是给游客提供一个APP。它更应该深入到用地管理和项目评估中。通过大数据分析游客的真实行为偏好、消费热点，可以更科学地判断在何处、以何种规模、布局何种旅游设施，实现“以需定供”，减少盲目性。智慧化管理也有助于对已供应土地的开发进度、利用效益进行动态监测和评估。

其三，坚定贯彻“保护与融合”。海南最大的财富是生态环境。任何旅游建设用地都必须以生态保护为前提，项目设计应充分融入自然风貌，实现“绿水青山”与“金山银山”的统一。同时，推动城乡融合，通过旅游用地和项目的合理布局，带动乡村振兴，让西部“翡翠山乡”的旅游潜力真正释放出来，形成全域联动的发展格局。

总而言之，海南旅游建设用地的管理，正行走在一条从“规模扩张”转向“内涵提升”的道路上。它不再仅仅是关于“能不能拿到地”，更是关于“拿地来做什么、怎么做、如何持续做好”。这个过程，需要政府精准施策、市场理性投资、运营者匠心独具。只有处理好保护与开发、存量与增量、规划与运营的多重关系，海南的每一寸旅游建设用地，才能真正承载起国际旅游消费中心的梦想，成为既让游客心驰神往、又能让子孙后代永续享受的宝贵资产。这条路虽具挑战，但无疑是通向更高质量、更可持续旅游发展的必由之路。