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破局与重构：自贸港背景下海南旅游管理编制的挑战与优化路径

来源：海南商业网时间：2026/1/12 10:17:01 共 2114 浏览

当“阳光沙滩”遇见“管理编制”

提起海南，很多人脑海里立刻浮现的是碧海蓝天、椰林树影。但对于旅游从业者和研究者来说，光有这些“硬资源”还远远不够。旅游体验好不好，市场秩序乱不乱，突发事件处理快不快，很大程度上取决于“软环境”——也就是管理。而管理的核心执行力量，往往与“编制”息息相关。这里的“编制”，不仅仅指政府行政事业单位的人员编制，更广义地涵盖了旅游行业管理所涉及的组织架构、职能设定、人员配备与能力结构这一整套体系。可以说，旅游管理编制的科学性与适应性，直接决定了海南旅游产业能飞多高、能走多远。

一、理解“旅游管理编制”：不止是人数，更是体系

首先，我们得掰扯清楚，什么是“旅游管理编制”。它绝不是简单地问“旅游局有多少个在编人员”。它是一个立体、动态的概念：

1.组织编制：指各级文旅部门、旅游市场监管、综合执法等机构的设置、职能划分和权责边界。比如，旅游投诉处理归谁管？跨区域的旅游项目审批流程如何？这些都需要清晰的组织架构来支撑。

2.人员编制：指在上述机构中，从事旅游规划、市场监管、营销推广、安全应急、服务质量监督等核心职能的专职人员数量、专业结构和素质能力。是不是有足够多既懂旅游又懂法律、金融或大数据的人才？

3.机制编制：这可能是个比较新的提法，但很重要。它指的是连接不同管理部门、联动政府与市场、协调政策与执行的协同工作机制。比如“旅游市场综合整治领导小组”这种临时性机构，其运作效率如何，就体现了机制编制的灵活性。

当前海南的旅游管理编制，是在过去以观光旅游为主的背景下形成的。随着自贸港建设带来“免税购物”、“医疗康养”、“深海航天”、“文体赛事”等旅游新业态的爆炸式增长，以及游客对个性化、高品质服务需求的提升，原有体系的不适应性开始凸显。

二、现状审视：机遇下的“编制之困”

说实话，海南在旅游管理上投入了不少力量，也取得了成绩。但站在自贸港的新起点上，一些深层次的“编制之困”也逐渐浮出水面。我们不妨用一张表来直观感受一下：

| 维度 | 传统优势/现有基础 | 面临的新挑战与“编制”瓶颈 |

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|管理范畴| 专注于景区、酒店、旅行社等传统要素监管。 | 需覆盖免税、游艇、低空飞行、乡村旅游、民宿、线上旅游平台等全业态、新空间，管理边界急剧扩展，存在职能交叉或空白。 |

|管理方式| 以事前审批和运动式执法为主。 | 亟需转向全过程、精细化、数据驱动的治理。对事中事后监管、信用体系建设、舆情快速反应能力要求极高，现有人员知识和技能结构面临挑战。 |

|协同效能| 各部门按条块分工。 | 旅游事务涉及文旅、市场、交通、公安、环保、卫生等数十个部门，“九龙治水”现象仍存。跨部门协同机制（机制编制）的常态化、高效化不足，影响问题解决效率。 |

|人才队伍| 有一定规模的行政管理队伍。 |专业化、国际化、复合型人才严重短缺。熟悉国际旅游规则、精通数字营销、擅长项目策划运营的高端人才在编制内尤为稀缺。 |

|资源调配| 财政供养人员编制总量控制严格。 | 旅游旺季与淡季管理压力差异巨大，突发事件应急需求与常态编制矛盾突出，编制刚性约束与事务弹性需求之间存在张力。

思考一下，当游客在社交媒体上吐槽某个新兴旅游项目体验差，或是在免税购物遇到纠纷时，投诉流转和处理过程是否顺畅高效？这背后，就是管理编制体系在经受压力测试。

三、破局之道：优化旅游管理编制的策略思考

面对这些挑战，固守老办法肯定行不通。优化海南旅游管理编制，需要一场系统性的“破局”与“重构”。核心思路是：从“管住”向“管好”、“管活”转变，构建一个弹性、智能、协同的现代旅游治理体系。

1.推动“职能编制”重构，明确权责清单。

*做“加法”与“减法”：系统梳理自贸港背景下旅游管理的新职能、新领域，明确必须由政府部门承担的核心监管与服务职责（如安全底线、市场公平），纳入编制保障重点。同时，将行业标准制定、技能培训、部分评审等职能，大胆剥离给行业协会或专业第三方机构，让政府编制聚焦于最关键处。

*绘制“旅游管理一张图”：厘清省、市（县）、重点旅游园区（如三亚海棠湾、陵水黎安）在旅游管理上的事权划分，减少重复管理和责任真空。

2.创新“人员编制”管理，激活人才“蓄水池”。

*探索“编制池”与“员额制”：在总量控制下，设立省级或区域性的“旅游专项编制池”，根据重点项目、旺季保障、应急任务的需要，动态调剂使用编制资源，破解忙闲不均。对新设立的旅游园区或机构，可试行“员额制”管理，按岗聘人，强化绩效考核。

*大力引进与培养专业人才：制定旅游高端人才引进的专项编制保障政策，对急需的国际旅游策划师、数据分析师、度假区管理专家等，开辟绿色通道。同时，加强与本地高校、职业院校合作，定向培养既懂海南风情又掌握现代管理技能的实用型人才。

3.强化“机制编制”建设，打通协同“经脉”。

*升级“智慧文旅大脑”：这不是简单的信息化，而是要以数据共享为核心，打破部门数据壁垒。构建集市场监测、客流预警、信用评价、应急指挥于一体的智能平台，让数据多跑路，为编制“赋能”和“减负”，实现精准管理。

*固化高效协同流程：将行之有效的跨部门联合执法、旅游纠纷快速调解等临时机制，通过制度固化下来，明确牵头部门、响应时限和考核标准，让协同从“临时召集”变为“常规动作”。

4.善用“市场编制”补充，构建共治格局。

*必须认识到，政府编制再优化，力量也是有限的。要充分激发行业协会、龙头企业、本地社区和游客自身的治理潜能。例如，推行旅游商家“诚信星级”公示并由协会动态管理，鼓励大型旅游企业履行片区管理责任，发展旅游志愿者队伍参与文明引导。这实质上是扩展了社会共治的“无形编制”。

四、展望：编制优化赋能“阳光海南”新未来

优化旅游管理编制，最终目的是为了提升游客的获得感、幸福感、安全感，以及旅游产业的竞争力和可持续发展能力。我们期待，通过上述努力，未来的海南旅游管理能够呈现这样的图景：

*当新的旅游业态出现时，能迅速有对应的管理服务和规范跟上，而不是先野蛮生长再整顿。

*当游客遇到问题时，知道该找谁、怎么找，并且问题能得到快速、公正的解决。

*旅游管理者们，能从繁琐的审批和救火式执法中部分解放出来，更多地投入到产业研究、规划引领和优质公共服务提供中去。

归根结底，编制是手段，服务是目的，发展是目标。让管理编制的“骨骼”更加强健、灵活，才能支撑起海南国际旅游消费中心这幅宏伟的血肉之躯。这条路需要勇气，更需要智慧，但为了海南那片永远明媚的阳光和每一位游客满意的笑容，这场深刻的变革值得全力推进。

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